Nell’area metropolitana di Roma la programmazione degli interventi e le basi per una mobilità e accessibilità sostenibile ed efficace è più che sufficientemente condivisa tra gli Enti deputati (Comune, Città Metropolitana e Regione). Quelle che rimangono critiche e sono da risolvere sono almeno quattro tematiche: tempi di realizzazione, costi e risorse, organizzazione e governance.
di Claudio Cipollini e Lorenzo Gallico
Il quadro attuale
L’arrivo del Covid19 ha accelerato le tendenze su nuovi assetti urbani sostenibili focalizzati in particolare sulle tematiche del riuso e della rigenerazione degli spazi costruiti e di una mobilità efficiente e disseminata nei territori per consentire la massima accessibilità con il mino impatto ambientale e socio-economico, una “nuova sfida” che le città italiane dovranno necessariamente affrontare nei prossimi anni anche con le Regioni. La pandemia ha evidenziato infatti una serie di criticità che ora ci costringono a intervenire con urgenza. Emerge infatti la necessità di riconsiderare gli spazi costruiti e le relazioni all’interno delle aree metropolitane e tra città grandi, medie e piccole (fino ai borghi).
In questo contesto affrontare il tema della mobilità a Roma e per Roma presenta tassi di rischio molto alti. Così come del resto parlare di urbanistica, l’altra faccia della medaglia dell’assetto materiale di una città. Troppo spesso nei decenni passati entrambi i temi, peraltro altamente critici per Roma, hanno avuto visioni più ideologiche che non di policies tecnico-politiche, trovando o fautori di interventi da “città perfetta” o fautori (e difensori) di un laissez faire. Ora, finito il tempo delle ideologie, anche tecniche, il tema per Roma diventa vitale se si vuole cercare di darle un assetto della mobilità e urbano sostenibile secondo i principi dell’Agenda 2030 dell’ONU e del Green New Deal dell’Unione Europea e adeguato a una città europea del XXI secolo i cui confronti con le altre principali capitali la lasciano sempre tra gli ultimi posti.
La pandemia ha evidenziato inoltre una serie di criticità che ora ci costringono, si potrebbe dire “grazie a lei”, a intervenire con urgenza. Emerge la necessità di riconsiderare gli spazi costruiti e le relazioni all’interno delle stesse metropoli come Roma. Relazioni che dovrebbero portare a costituire dei veri e propri “arcipelaghi” costituiti da quartieri dotati di tutti i servizi di base (sanità, formazione, cultura) a distanze percorribili a piedi o con mezzi sostenibili (biciclette, monopattini, bus e auto elettriche) in relazione con i quartieri dotati di servizi primari (università, ospedali, teatri, ecc.) raggiungibili con reti infrastrutturali e servizi pubblici veloci (metropolitane/treni/bus) ed efficaci i cui programmi sono già in essere a Barcellona, Parigi e anche a Milano.
Una vitalizzazione (l’uso del termine rigenerazione implicherebbe che un tempo quelle aree siano state luoghi e spazi salubri e adeguatamente dotati di servizi per i cittadini, cosa che non è mai avvenuta [1]) di tutte quelle parti di città non città, mescolando le funzioni anche con i “luoghi per la gente” (biblioteche, teatri, stazioni, edifici pubblici, ospedali). Su questo ovviamente inciderà l’avvio della riorganizzazione delle aziende e della pubblica amministrazione, nonché delle scuole e delle università, che comporterà una complessiva e impattante ridefinizione dei processi produttivi in particolare in tutte le attività di servizi, mentre in quelle di logistica e produzione di beni tempi e modalità saranno certamente meno immediati.
Scontato in questi scenari la presenza quali-quantitativa delle tecnologie moderne e delle reti di connessione adeguate (banda larga, 5G, sensori IA, droni, ecc.) senza le quali non potrà trovarsi quella nuova integrazione con la natura e per la sostenibilità integrata oramai fattore imprescindibile per un futuro possibile.
Se riportiamo a Roma le prime previsioni sull’effetto smart working significa tra il 20 e il 30% ovvero tra 400.000 e 600.000 potrebbero essere i lavoratori che lavoreranno per la maggior parte del loro tempo a distanza da casa o da altri luoghi che non siano gli uffici occupati sino ad ora corrispondenti tra i 6 e i 9 milioni di metri quadrati. A questo da aggiungere l’impatto economico, ma anche se non soprattutto sociale derivante dalla ridistribuzione del commercio con il salto fatto da quello elettronico rispetto a quello di prossimità con le relative conseguenze sulla logistica urbana di distribuzione delle merci.
Quindi maggiori spazi non utilizzati da rigenerare (oltre quelli già abbandonati esistenti), maggiori spazi d’incontro, servizi di prossimità, mobilità sostenibile di quartiere (pedonale, ciclabili e bus elettrici) e veloce tra città e quartieri di metropoli (tram, metropolitane, ferrovie metropolitane e regionali) con molto meno se non più nessun consumo di suolo agricolo e verde.
Una mobilità locale che deve essere efficace e integrata per essere sostenibile
Le conseguenze di questa tendenza portano urgentemente a risolvere una serie di temi che nella situazione attuale risultano critici per ottenere in tempi relativamente brevi risultati apprezzabili nel campo della mobilità pubblica locale.
Alcuni di essi – la governance e la pianificazione a livello metropolitano-regionale, l’integrazione tra modalità di trasporto in particolare quella ferroviaria, la riorganizzazione dell’Atac – sono oramai atavici e hanno un’urgenza assoluta.
Il primo aspetto attiene alla pianificazione e alla governance e riguarda la necessità di un approccio e di un governo integrato a livello metropolitano con diramazioni regionali dei servizi di trasporto collettivo, frutto della capacità di articolare un ragionamento unitario tra ferrovie urbane e regionali, metropolitane, trasporto su bus extraurbano, trasporto di superficie urbana pubblico e privato e aree di sosta. Un aspetto, quello della pianificazione, perno del recente Piano Regionale della Mobilità, dei Trasporti e della Logistica (2020) e anche dei PUMS (2019) del Comune di Roma e della Città Metropolitana.
Questo obiettivo è raggiungibile approcciando e facilitando politiche di integrazione basate su:
- le reti di trasporto su ferro (nella grande maggioranza peraltro già esistenti) come base dell’innervatura territoriale di accessibilità da e per i luoghi di residenza-lavoro-servizi- divertimento, accompagnate dalla…
- …valorizzazione delle stazioni non solo come centri di interscambio modale, ma meglio come centri di servizi territoriali (sanitari, pubblici, scolastici, culturali, divertimento, ecc.) in particolare nelle aree periferiche della città metropolitana;
- una forte politica tariffaria unitaria e integrata tendente a facilitare al massimo l’uso del trasporto pubblico, condizionato da adeguati interventi per facilitare la sosta e l’interscambio modale con particolare focus nelle aree periferiche e fuori il G.R.A., nonché di sistemi di trasporto alternativi (bicicletta, car sharing ecc.).
Ma forse il problema del funzionamento del sistema dei trasporti è a monte e riguarda la gestione nel suo complesso: cosa si deve fare, come ci si deve organizzare, a che livelli politici si deve operare affinché sia le proposte a tempi immediati che quelle a medio e lungo termine possano essere praticabili? Da un lato è ancora debole la capacità progettuale dell’apparato comunale; accorpare gli uffici è necessario ma non risolutivo. Se non ci sono progetti pronti non ci sono finanziamenti, questa ormai è la regola. Ma per fare progetti occorrono organizzazione del lavoro e competenze; ci sono oggi? probabilmente no o non a sufficienza. Concorsi e appalti – anche semplicemente per la progettazione delle opere – richiedono budget onerosi e tempi di approvazione lunghi. E gli impedimenti procedurali, i veti incrociati, la paura delle firme allungano la storia. Ben venga una reale semplificazione, ma questo è un altro tema.
Occorre pertanto una politica di integrazione tra le varie istituzioni deputate quali Comuni (trasporto locale e urbanistica), Città Metropolitana (infrastrutture metropolitane), Regione (trasporto locale e la stessa urbanistica) e Ministero delle infrastrutture e mobilità sostenibile per il contratto con il gruppo F.S. nella parte infrastrutturale gestita da R.F.I. e per i finanziamenti ai sistemi locali di TPL. Il tutto considerando comunque tutte le altre questioni di carattere istituzionale all’attenzione del Parlamento. Ma questo è solo una faccia della medaglia della governance in senso lato.
C’è poi il lato della gestione in senso stretto, ovvero di chi e come gestisce il trasporto pubblico a Roma e nella Città Metropolitana (il tema regionale non è oggetto di questa Nota). Qui oggi ci si trova di fronte a questioni la cui risoluzione sembra sempre più complicarsi invece che semplificarsi. Se l’obiettivo è chiaro e praticamente scontato ovvero mettere a regime il nodo dell’integrazione della programmazione, progettazione e gestione a livello locale oggi in mano a ben sette società controllate pubbliche (Atac, Roma Metropolitane, Roma Servizi Mobilità, Cotral, Astral, Rfi, Trenitalia), le modalità per raggiungerlo appaiono perlomeno molto difficili da comprendere. Una prima criticità è l’Atac un’azienda che è stata travolta prima da Parentopoli e poi da un servizio inaccettabile (produttività, livello di servizio e aspetti economico-finanziari le criticità di base). Ora con un concordato in corso d’opera e con un management che sta cercando di rimettere in carreggiata l’azienda ci si aspetta un avvio di una fase nuova, ma non dietro l’angolo. Si può fare un paragone con la speranza che si lavori sulla medesima strada di quanto avvenuto al Cotral azienda che presentava notevoli criticità mentre ora si incammina su di un percorso di reale risanamento, ringiovanimento della flotta e risultati economici positivi.
A questo aspetto ancora critico si affianca però, mentre da tempo si discute sullo status giuridico di Roma Capitale, con l’obiettivo di riconoscerne le autonomie necessarie al suo miglior governo, il progetto prossimo della Regione Lazio che mira alla sottrazione di una parte del trasporto su ferro alla Capitale, la Roma-Lido dalla Metro B (peraltro all’interno dello stesso Comune di Roma!), al contrario di quanto era previsto in tutti i più recenti documenti di programmazione, per favorire invece l’integrazione delle linee metropolitane nella Capitale. Ormai è in dirittura di arrivo infatti l’intervento che tende a separare le due ferrovie urbane – la Roma-Lido e la Roma-Viterbo – da Atac, per assegnarle ad un singolare sistema “patchwork”, costituito da Cotral, Astral, Atac e Rfi. Qual è il senso?
Il tema dei clienti è l’altra faccia della medaglia della programmazione e in specie dell’attuale gestione del trasporto pubblico a Roma quando in particolare ancora persistono evidenti carenze dalla bigliettazione integrata, all’intermodalità, alla sosta, alla comunicazione integrata fino all’attenzione alla fascia di popolazione fragile e anziana che tende sempre più ad aumentare (oggi gli ultrasessantacinquenni sono circa il 23% della popolazione ovvero ca 650 mila abitanti e potrebbero arrivare a superare il 30% pari a 850mila nel 2040).
Rimane inoltre una caratteristica dell’assetto della mobilità romana La criticità dellarealizzazione di una serie di infrastrutture strategiche promesse da decenni, ma che ancora stentano a essere terminate o addirittura a decollare. Così come lo sono il tema della manutenzione (che ancora presenta gravi carenze) el’acquisto dei mezzi (treni e bus)che si sta ora solo implementando, fermo restando le criticità connesse.
Dalla Metro C alla mitica Metro D (che un Sindaco promise pronta per il 2019), alla rete di tram insieme all’integrazione con la rete Rfi, i romani continuano ad aspettare o a leggere programmi che non vengono attuati. La programmazione dei PUMS e del Piano regionale prevedono si finalmente una serie di interventi integrati, ma sui quali peraltro rimane la spada di Damocle dell’incertezza dei finanziamenti e dei tempi. Il PUMS di Roma infatti ha come tempistica breve (2025), media (2027) e lungo termine (2030), mentre il Piano della Regione ha una tempistica differenziata (breve: 2025-2030 e lunga: 2040) che attiene soprattutto le linee ferroviare che riguardano anche la città (compresa la Roma – Lido e la Roma Nord previste anche dal Comune) e alcune infrastrutture stradali della città metropolitana e il G.R.A. Aspetto questo che dovrà essere comunque definito e risolto per evitare la continuazione del libro dei sogni.
In particolare risulta ancora debole l’integrazione con il gruppo FS per l’utilizzo ottimale della rete ferroviaria come servizio urbano e metropolitano dopo quasi trent’anni dalla presentazione del piano Direttore delle F.S. e della conseguente “cura del ferro” adottata dalla prima giunta Rutelli-Tocci dal 1993. Manca ancora infatti un intervento integrato sulla rete ferroviaria di Rfi, e delle eventuali ferrovie concesse, per renderla sistemica e integrata con la rete delle metropolitane e dei bus urbani e regionali a livello di area metropolitana e che veda l’attuazione congiunta di:
- interventi tecnologici per consentire frequenze di passaggi di treni fino a 3-4 minuti/treno. La conseguenza di questa innovazione tecnologica Ertms – peraltro già programmata da Rfi e previsti sia nel PUMS , sia nel Piano Regionale anche nel Recovery Plan – consentirebbe di arrivare a triplicare l’offerta di posti-passeggeri (la Regione la prevede sulle linee Roma- Civitavecchia e Roma- Nettuno entro il 2030, il Comune non ne parla);
- nuove stazioni e riqualificazione funzionale delle stazioni/fermate esistenti per adeguarle al maggior flusso passeggeri e all’interscambio modale per consentire il trasbordo dei passeggeri da treno a treno-metropolitano, con parcheggi per bus e per biciclette e auto[2], sia per l’insediamento di servizi di zona (quest’ultimo da concordare con i Comuni a livello urbanistico, oltre che trasportistico per i punti precedenti);
- il rinnovamento del materiale rotabile per le linee urbane-metropolitane per consentire sia di raggiungere (peso, velocità e sistemi frenanti) le frequenze massime nelle ore di punta sia di (conseguentemente) consentire un afflusso/deflusso dei passeggeri adeguato (vagoni a un piano tipo metropolitana) [2] (frutto di politiche e accordi integrati tra Comune-Città metropolitana e Regione);
- il potenziamento dei parcheggi di interscambio presso le stazioni metro e ferroviarie e bus in particolare nelle aree periferiche (città nuova). In questo di particolare valenza la collocazione delle così dette “porte” in luoghi appositamente selezionati nel territorio e nelle zone periferiche per filtrare meglio il traffico in entrata nel cuore delle città consolidate e storiche;
- la riconnessione e il potenziamento dei collegamenti infrastrutturali nei quartieri della periferia e nei comuni dell’area metropolitana insieme alla valorizzazione di modalità slow e sostenibili per consentire alla popolazione spostamenti rapidi da e per la rete su ferro.
Il risultato del “combinato disposto” tra PUMS e Piano Regionale (e quello della Città Metropolitana) visto con modalità integrata e intermodale è che prima del 2040 i romani e gli abitanti della città metropolitana non avranno un sistema di mobilità sostenibile adeguato. La speranza, un po’ poco, è di raggiungere la percentuale del 40% di trasporto pubblico promessa dal PUMS per il 2030.
Per quanto attiene un’adeguata gestione e programmazione della logistica urbana delle merci rimangono ancora le criticità sia negli orari sia nei vari punti esplosi anche con la pandemia (mancanza di piazzole dedicate per il carico e scarico, la mancanza di spazi all’interno delle città per microstrutture logistiche – e qui l’utilizzo di aree dismesse presso le stazioni potrebbe essere un’alternativa valida – le procedure per accesso alle Zone a Traffico Limitato) e una programmazione (Piani Urbani di Logistica Sostenibile – PULS) integrata con il PUMS [3]. . Del resto è il Piano Regionale che prevede solo per il 2040 la realizzazione dei Mudc (Multimodal urban distribution centres) nelle stazioni di Smistamento, San Lorenzo, Ostiense, Massimina, Guidonia.
L’ultimo, ma forse in realtà il nodo basilare, riguarda il capitale umano e la sua produttività. Un trasporto pubblico metropolitano moderno richiede un patto con i lavoratori e con le organizzazioni sindacali: intensificare il servizio, punto fondamentale per la clientela, può essere possibile non solo avendo infrastrutture adeguate e acquisendo mezzi efficiente, ma anche costruendo regole di organizzazione del lavoro che innalzino gli standard di produttività, mediante una trasformazione del montante dei salari che riduca la parte fissa della retribuzione ed aumenti quella variabile, intesa come elemento premiale per migliorare l’efficienza aziendale.
Infine, ai confini tra urbanistica e mobilità può e deve essere programmata anche una rigenerazione, o meglio una generazione, urbana più sostenibile. Studi, infatti, hanno dimostrato come il costo generale di un metro cubo per uffici e attività commerciali possa arrivare a diminuire intorno al 20% per la comunità se realizzato in prossimità̀ (1 km) di stazioni di metropolitana o ferrovia urbana, grazie alla minore incidenza di inquinamento e di incidentalità̀ dovuta alla diminuzione di traffico su gomma causato dalle persone attratte dalle funzioni [4]. Prendere in considerazione per l’assetto urbano delle città la rigenerazione delle aree dismesse ferroviarie e quelle dove insistono stazioni e fermate nell’area metropolitana, ma anche a livello regionale è un’opportunità troppo a lungo non considerata sia per la relativa sostenibilità sia per il fatto di essere di proprietà pubbliche. È fondamentale mettere insieme la necessità di un riassetto e rilancio della mobilità su ferro con i lacerti territoriali incompiuti delle disastrate periferie romane in un unico sistema pianificatorio. L’Anello Verde, recentemente presentato dall’assessorato all’Urbanistica del Comune, collega il Piano di Mobilità Sostenibile (PUMS) con una serie di interventi di trasformazione e rigenerazione urbana nelle aree un tempo destinate al Sistema Direzionale Orientale (SDO). Le stazioni minori romane, ristrutturate all’interno di un ambito di rigenerazione urbana e riconsiderate in un sistema ampio di mobilità metropolitana e regionale, costituiscono una occasione per ampliare il concetto stesso di mobilità. E un accordo a livello politico Comune-Regione-Ministero delle Infrastrutture e della Mobilità Sostenibile per definire ruolo e interventi del gruppo FS, potrebbe esserne il sugello. Il progetto Anello Verde parla di Tiburtina, Tuscolana, Trastevere e Ostiense, ma a Roma abbiamo anche l’enorme distesa di Settebagni praticamente inutilizzata, oltre a Prenestina che lo sarà tra pochi anni.
Da sottolineare come l’efficacia e i benefici di queste proposte risiedano principalmente e fondamentalmente in un approccio integrato e sistemico tra i vari interventi, pena la perdita di effetti consolidati e duraturi.
Programmare e intervenire sulle priorità
Le proposte non vogliono essere esaustive su tutti gli aspetti concernenti un ottimale assetto della mobilità e si concentrano in particolare sulla valorizzazione del patrimonio esistente e sugli sviluppi possibili della rete su ferro (metro, ferrovie e tram) che deve diventare una volta per tutte la base di una vera mobilità sostenibile come ci insegnano le principali città internazionali (e come prevede lo stesso Piano Regionale quando programma la ristrutturazione della rete su gomma per renderla integrata con quella su ferro). L’uso ottimale di questa rete esistente e integrabile consentirebbe infatti in relativamente poco tempo e certamente con investimenti proporzionalmente molto inferiori, insieme a gli altri interventi comunque indispensabili (in primis parcheggi di interscambio, viabilità di quartiere, distribuzione delle merci, governance unitaria) di consentire finalmente di dotare l’intera area urbanizzata di un sistema di trasporti sostenibile nella qualità e nella quantità (tempi certi, numero passeggeri elevato, impatto ambientale minimo, diminuzione del parco auto circolante che Roma ha pari al doppio di altre Capitali europee come Berlino e Madrid) anche per le conseguenze derivanti dal potenziamento dei punti di interscambio nel territorio periferico.
Proposte che tendono a avere un approccio più metropolitano (con anche derivazioni regionali) che non solo prettamente comunale stante che il tema sia per sua natura non confinabile in meri confini amministrativi ignorando la realtà. Proposte che ovviamente hanno considerato il PUMS (Piano urbano della mobilità sostenibile) approvato nell’agosto del 2019 dal Comune di Roma che presenta molti aspetti positivi e significativi, in una visione di policy per una mobilità sostenibile, ma che possono e debbono essere migliorati e programmati con maggior efficienza e efficacia. Un PUMS dove le maggiori criticità sono rappresentate da tre aspetti essenziali e vitali per qualsiasi programma di sviluppo: le risorse per attuarlo, i tempi necessari e le modalità gestionali durante e dopo il compimento del programma. Sono criticità causate anche dalla stessa legge che prevede che non siano finanziabili opere da parte dello Stato che non siano inserite in un PUMS. Il cane che si morde la coda se è vero che un Piano ha bisogno di una programmazione di priorità e di finanziamenti per essere credibile e non una semplice raccolta di buone intenzioni. [5]
In questo quadro emergono anche almeno due aspetti importanti e fondamentali anche in nell’ottica del medio-lungo termine:
- avere una gestione unitaria del trasporto pubblico a livello di pianificazione e di controllo e monitoraggio;
- programmare interventi in una prospettiva metropolitana e regionale, che abbiano soddisfatto le analisi di sostenibilità e fattibilità tecnico-economica per ottimizzare l’impatto positivo degli investimenti specie nel breve-medio periodo e con un approccio finanziario integrato sia in termini di fondi europei sia di fondi nazionali e di apporto di finanziamenti privati. In quest’ambito innovare e sperimentare nuove modalità di trasporto come per esempio quelle derivanti dalle potenzialità offerte dalla geo-localizzazione del servizio non di linea (taxi) che può rappresentare oggi il servizio collettivo a chiamata nelle zone periferiche per addurre i passeggeri alle fermate delle linee su ferro.
In sintesi oggi e per domani nell’area metropolitana di Roma la programmazione degli interventi e le basi per una mobilità e accessibilità sostenibile ed efficace è più che sufficientemente condivisa tra gli Enti deputati (Comune, Città Metropolitana e Regione). Quelle che rimangono critiche e sono da risolvere sono almeno quattro tematiche:
- i tempi della realizzazione delle infrastrutture e dei servizi previsti dai tre piani che confrontati parlano del 2030 e 2040;
- i costi e le risorse da ricercare per soddisfare la realizzazione di tutti i progetti previsti che sommano a 18-20 miliardi di €;
- l’organizzazione della pianificazione e della realizzazione degli interventi che andrebbe portata a fattor comune tra gli enti pubblici deputati (Comune, Città Metropolitana, Regione Ministero Infrastrutture e Mobilità Sostenibile) e conseguentemente dalle relative società partecipate;
- la governance della fase operativa della gestione del servizio pubblico di trasporto attualmente eccessivamente critica.
[1] Vedi a tal proposito C. Cipollini “Roma il coraggio di cambiare” (Ed. Gangemi 2021) par. 3.3- pagg.133-147.
[2] In tale contesto da valutare le potenzialità di collaborazione pubblico-privato per integrare le politiche con le innovazioni in campo privato dell’auto (vedi per esempio i prodotti pensati per il collegamento dei nodi intermodali di una città o di una regione -tariffe orarie, giornaliere, settimanali- e dedicati ai cittadini che non avendo o non volendo un’auto di proprietà necessitano uno spostamento con mezzi di tipologia differente tra centro città, nodi ferroviari e aeroportuali).
[3] I convogli Vivalto e i futuri Rock previsti da Trenitalia non lo sono né lo saranno.
[4] Vedi a tal proposito Ministero delle infrastrutture e dei trasporti “La logistica urbana in una visione integrata” Position paper a cura della Struttura Tecnica di Missione, ANCI e Freight Leaders Council – Dicembre 2020.
[5] Camera di Commercio di Roma – Asset Camera. “La città che vive. Trasformazioni urbane e mobilità sostenibile” a cura di Claudio Cipollini (Retecamere s.c.r.l.)
[6] Oggi senza PUMS non si possono richiedere fondi statali, nemmeno per fare una pista ciclabile, ma non è possibile sapere quando e come vengono concessi. Risulta che per istanze presentate ci sono voluti due anni per l’approvazione ed a oggi ancora non sono stati erogati i fondi, senza contare che a fronte di investimenti per i tram che non dovrebbero superare i 3-4 anni di tempo, i fondi vengono erogati in 10 anni, quindi il Comune deve chiedere un mutuo.
La presente Nota è stata predisposta da Claudio Cipollini e Lorenzo Gallico ed è frutto dei contributi di Umberto Cao, Giovanni Costa, Claudio Falasca, Alessandro Fuschiotto, Maurizio Geusa e Pietro Spirito nonché delle attività promosse sul tema mobilità dalle associazioni “Roma Interrotta” e “Tutti per Roma. Roma per tutti”.